4.3.1政策文本年度分布。2012年以前，我国产业技术研究院建设处于探索阶段，发布的政策文件数量较少（见图2）。从搜集到的文件来看，陕西省是我国大陆各个省份中最早着手开展产业技术研究院组建工作的。在西安交通大学的申请和推动下，2005年4月，陕西省发展和改革委员会发布了《关于建设陕西工业技术研究院的批复》，同意依托西安交通大学建设陕西工业技术研究院，并将其定位为创新服务平台和产业技术创新平台。之后，2006年福建省启动了“星火”计划，筹建了一批“星火”行业技术创新中心，同时也开展了海西工业技术研究院的筹建工作。2010年，河北省推进了产业技术研究院的建设试点工作。
图2政策文本数量年度分布图
2012年，教育部、财政部颁布实施“2011计划”后，各地方政府纷纷响应，积极组织申报，并进行审定工作。当年的18份政策文件中，与“2011计划”直接相关的就有14份。2012年以后，随着政府对科技成果转化工作的重视程度进一步提升、国家各项有关政策的出台以及建设工作的常态化开展，地方相关政策的发布数量呈波动上升趋势，并在2020年达到最高点。总体来看，国家政策对地方政府政策的影响突出。在科技部、教育部颁布相应的规划、方案、办法后，地方政府会通过制定政策等方式予以落实。与此同时，也有部分地方政策先于国家政策出台，这些大胆尝试的创举为之后国家政策的制定提供了宝贵的经验和参考。
4.3.2发文主体。产业技术研究院等研究单位作为促进科技成果转化的重要机构，通常隶属各省的科学技术厅、科学技术委员会。在收集的政策文本中，由科学技术厅、科学技术委员会发布或由科学技术厅、科学技术委员会与其他部门联合发布的文件共193份，占文件总数的55.6。另外，我国产业技术研究院往往依托于高校建设，科技成果转化和共性技术研究机构也会被纳入高校创新体系。因此，教育厅、教育委员会在产业技术研究院及同性质的技术创新机构的组建和管理中同样扮演着重要角色。由教育厅、教育委员会单独发布或由教育厅、教育委员会与其他部门联合发布的文件共110份，占文件总数的31.7。由于产业技术研究院的建设涉及资金的分配和使用，各地财政厅发布的文件数量居于第3位。但财政厅很少主持相关工作，30份政策文件中有24份都是与其他单位联合发文。26份文件（7.5）由地方人民政府印发，这表明地方政府对此项工作较为重视。而科学技术厅等实际执行部门也可能将比较重要的内容草拟好后，转交政府办公厅进行印发，以提高下级机关对该文件的重视程度和执行力度。河北、江苏和安徽3个省份的人民政府发文数量相对较多。工业与信息化厅、人力资源和社会保障厅等也会参与相关政策的发布，但总体数量较少。但是，山西省是一个特例。在2005—2020年间，山西省发布的8份与协同创新中心、新型研发机构有关的政策文件中，有2份的发布单位是山西省工业与信息化厅，而山西省科学技术厅则没有参与发文。据此推测，山西省工业与信息化厅可能取代了科学技术厅在产业技术研究院建设相关事务中的作用。
4.3.3发文内容。从地方政府发文的内容来看，政策文本中涉及产业技术研究院及其他同类机构筹建、申报和认定的占据绝大多数（见图3），其他类型则占比相对较低。
图3政策文本内容分布图
不同类型的文件呈现不同的内容特征（表1）。在地方政府颁布的办法、条例、细则、实施方案、指导意见中，涉及多个方面的最为常见。这类文件通常会较为全面地阐述产业技术研究院或新型研发机构的作用、体制机制、发展目标以及认定、运行管理、资金补助、绩效考评等各类程序和要求。但在与实际工作关联更加紧密的工作要点、工作计划和工作开展通知中，涉及组织申请、认定、建设产业技术研究院等机构的文本的比例则较大。由此可见，在实际工作中，目前各地方政府的关注点仍主要放在产业技术研究院和同类机构的建设上。
表1不同类型文件的内容占比
在鼓励产业技术研究院及其他同类型机构建设的具体措施方面，各地方政府采用的措施基本相同，主要包括政策支持、人才支持、资金支持等。其中，政策支持主要指在项目申报、办公用地及科研设备购置等方面给予政策倾斜，完善和强化无形资产管理制度、科技成果产权保护制度等的政策配套衔接。人才支持主要指通过提供编制、开展人事制度改革、鼓励项目分红、提供与海内外高校院所的交流机会等措施吸引和培养人才。资金支持的方式多种多样，除了财政资金的直接支持外，还有贷款贴息、后补贴等方式。同时，多地政府也鼓励产业技术研究院通过吸纳企业投资、社会捐赠、股权投资等方式进行融资。而对于产业技术研究院税款缴纳方面的优惠政策也可视作资金支持政策的一种。
总体来看，我国无论中央政府还是地方政府，其产业技术研究院相关政策均经历了一个渐进发展的过程。在过去的十几年间，政府对产业技术研究院的重视程度逐渐提高、政策办法逐渐细化、政策工具逐渐丰富，目前已达到一个相对成熟的水平。
05
我国产业技术研究院
相关政策存在的主要问题
我国各类产业技术研究院虽然在管理运行机制、服务企业创新、推动区域经济转型升级等方面开展了积极的探索实践，且发挥了重要的支撑作用，但与当前国家经济高质量发展、关键领域核心技术攻关、科技成果转化、中小企业技术创新等现实需求相比，还不能很好地满足要求，在实践中仍存在一些问题，反映出在政策规划上的不足。
5.1机构建设重“量”轻“质”
“2011计划”和《“十三五”国家科技创新规划》的颁布提高了各级政府和科研院所建设产业技术研究院等科技成果转化机构的热情。特别是2016年后，大批科技成果转化和共性技术研究机构组建成立。截至2019年末，仅技术创新和成果转化类的科技创新基地就有8700多家，占省部级以上科技创新基地总数的60以上。其中，国家级基地700多家，部级基地2000多家，省级基地5800多家。各类技术创新中心虽然经过了长期发展，但受制于多方面因素，个体规模基本保持稳定，能够持续扩大规模、发展壮大成为社会化和专业化的科技服务机构的不多。特别是在省、市等地方层面，产业技术研究院的水平参差不齐，小而散的问题突出。这是由于目前的政策仍然以持续鼓励建设为主，在绩效考评方面比较宽松。
5.2缺乏跨省协调规划机制
近年来，政府在各类政策文件中划定了一系列重点发展领域和关键技术，社会对于这些领域也给予了较高的关注度。但是由于缺乏统筹和沟通，各地区出现了重复建设、扎堆建设产业技术研究院的现象。例如，2020年，江西省拟认定的7家新型研发机构中，江西省智能产业技术创新研究院和赣州市智能产业创新研究院的研发方向基本重合，功能定位重复。而在此之前，国内已经建设了青岛智能产业技术研究院、上海智能产业创新研究院、广西中国-东盟信息港云端智能创新产业研究院等多家同领域的共性技术研究机构。2020年末，清华大学智能产业研究院也挂牌上马。虽然每个研究院之间稍有差异，但总体上，这一批产业技术研究院的研究领域均集中于智能制造、物联网、AI技术等。
5.3资源整合运用支持政策不足
产业技术研究院作为独立于企业、高校和科研院所之外的特殊创新主体，其优势在于能够联结高校、科研院所及各类市场企业，作为创新系统的中枢充分整合运用创新资源，实现显著的创新协同效应。值得注意的是，这一优势的发挥，在很大程度上依赖于政府政策的支持，因为各类创新资源在产权属性、获取渠道和运用方式等方面都受到不同地区或部门的规制而存在障碍，尤其是不同领域对创新资源的配置方式及绩效考核存在较大差异，限制了产业技术研究院对这些创新资源的获取和运用，从而影响到其创新绩效。
虽然政府部门在产业技术研究院申报组建阶段鼓励高校、科研院所及企业等主体联合，但产业技术研究院设立之后，政府对各创新主体创新资源的整合运用缺乏足够的政策支撑，导致产业技术研究院难以真正发挥创新协同效应。同时，部分产业技术研究院，尤其是非综合类产业技术研究院在组建之初依托于单个高校、科研院所或企业，在后续发展过程中也没有引入新的合作创新主体来扩大合作范围，导致其不能获取创新所需的各种资源。这一模式没能超越高校与企业直接合作的模式，在很大程度上制约了产业技术研究院特色优势的发挥。上述现象的存在，与政府对产业技术研究院在跨领域、跨部门、跨地区创新资源获取和整合运用方面的支持政策不完善密切相关。
06
我国产业技术研究院相关政策优化建议
建设产业技术研究院是强化产业公共技术供给、加强对中小企业创新支持与服务、加速基础研究成果产业化的重要抓手，是补全技术创新链、完善新时代技术创新体系、支撑经济高质量发展的重要任务。为进一步推动我国产业技术研究院的发展，发挥其对行业发展和区域经济的促进作用，加快提升科技创新能力，深化经济体制改革，政府作为产业技术研究院建设运行过程中的重要主体，需要充分地发挥主观能动性，不断完善和改进相关政策，以期促进产业技术研究院更好更快地发展，从而提升区域科技创新能力和经济发展水平。
6.1完善绩效考评机制
为进一步提升产业技术研究院的建设水平，政府需要建立健全、贯彻落实产业技术研究院的绩效考评机制。近年来，由地方组建的新型研发机构快速发展，在数量和规模方面呈快速增长态势。因此，政策重心应逐步转向提升绩效、优中选优、完善监督评估机制等方面，加强对全国各类技术创新中心发展情况的统计分析和绩效评价，加快研究制定科学的评估体系。对于已经颁布的考核办法，须认真贯彻落实，切实推进绩效考核工作，改进考核方式方法，从而更切实地考察产业技术研究院的实际绩效。此外，推进信息公开，通过年度报告、审计报告、专项报告等方式公开产业技术研究院的运行情况，并接受社会监督。同时，中央和地方政府应对各类产业技术研究院进行长期且持续的跟踪调查，这有利于更加全面、细致地掌握各机构的规模、管理体制、运行机制、发展情况等信息，为制定相关政策和加强统筹规划奠定基础。
6.2加强系统部署
在产业技术研究院建设之前，政府管理部门应加强顶层设计，出台相关管理办法，完善对产业技术研究院的整体布局规划。对于产业技术研究院的组织申报、资金发放等影响研究院运行的关键环节做出详细规定，避免交叉重复、资源分散，保证政府经费真正投入到支撑经济社会发展的创新活动中。尤其是在省级层面上，打通各省之间协调布局产业技术研究院的壁垒，推进各地方政府根据本地区学科优势和产业发展情况，合理统筹产业技术研究院的建设工作，避免各省级技术创新中心、产业技术研究院过度交叉重复。对于已建成的、领域重复的产业技术研究院，探索制定整合和退出机制。具体而言，对于在科研实力、科技成果转化能力等方面较弱的机构，考虑建立平稳的退出机制，或将项目、实验室、研究小组等与同领域的其他机构进行整合，最终形成一到两家综合实力强大的领域内产业技术研究院；对于在行政体制改革上有困难的，可以着力强化同领域产业技术研究院之间的交流和协作，减少项目层面的重复研究，促进对重点难点问题的合作研究。
6.3完善合作支持机制
政府部门需要建立更加开放、多元、动态的体制机制来支持产业技术研究院的发展，推动行业内不同创新力量的整合集成，促进包含更多主体的合作研究。在行政体制上，确立产业技术研究院的独立法人地位，支持其在协议和政策目标的范围内自主运营，鼓励其发展更多的客户，并允许根据客户不断变化的需求及业务发展情况调整研究内容。对于事业单位性质的产业技术研究院，可以按照“事业单位企业化管理”理念指导运作，如效仿广东华中科技大学工业技术研究院“无级别、无编制、无固定运行费，有政府支持、有市场盈利、有创新创富激励”的“三无三有”运行机制。在人事制度上，政府需要引导、协助建立人才培训体系和开放的人才流动机制，提高科研人员的流
