来源时间为：2020-10-11
深圳土地市场已进入存量优化阶段，亟待制度创新
作者：魏凌中国人民大学土地政策与制度研究中心研究员；成立中建三局房地产开发有限公司高级研究员
2017年2月，国土资源部印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》，在34个试点地区提出了完善交易机制、创新运行模式、健全服务体系、加强监测监管和强化部门协作五项任务。
2020年10月11日，总结试点地区三年改革经验并结合新时代深圳发展战略定位，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》，提出深圳“试点实行土地二级市场预告登记转让制度”。10月18日，国家发改委正式发布《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点首批授权事项清单》，提出深圳在“经全国人大常委会授权后，重点做好未完成开发投资总额25的闲置工业用地的处置工作，可以采取提供交易鉴证、预告登记等方式，优化土地要素市场化配置，保障交易安全。未经批准，工业用途不得改变。”
当前，深入分析深圳土地市场发展的现状与问题，研究宁波、南宁等试点城市在土地二级市场制度改革上的经验，破解相关法律制度改革滞后的困境，逐步构建深圳土地二级市场预告登记转让制度，促进深圳闲置工业用地的顺畅流通和盘活利用，提高深圳土地资源的利用效率，对深圳建设成为高质量发展高地和可持续发展先锋无疑具有重要意义。
一、深圳土地市场已经进入存量优化为主的发展阶段
改革开放以来，深圳快速城市化的成就举世瞩目。从1979年到2019年四十年间，深圳从人口不足3万人增长到1344万人；GDP从1.96亿元增长到近2.7万亿元；建成区规模从3平方公里扩张到940平方公里。
但早期粗放式发展所遗留的不完全城市化问题也严重制约了深圳未来的发展。在四个一线城市中，深圳陆地面积只有1997.27平方公里，是北京12.17，上海的31.5，广州的26.87。深圳在2010年土地开发强度已经达到47，远超30的国际警戒线，比土地更为稀缺的香港高1倍，而地均GDP却只有香港的1/5。在“寸土寸金”的现实压力下，深圳只能走存量挖潜的道路。
从2012年开始，深圳通过城市更新和土地整备的制度创新，实现了从新增建设用地供应为主向存量建设用地供应为主的转换。根据深圳市规划和自然资源局的数据显示，2019年，在建设用地供应结构中，存量建设用地占比71，新增建设用地占比29。
图12010-2019年深圳市新增与存量建设用地供应情况
二、适应存量土地开发利用的新型土地管理制度初步建立
2005年，在经济快速增长的同时，深圳面领着土地、水资源、人口和环境四个“难以为继”，深圳市第四次党代会确立了由“速度深圳”向“和谐深圳”、“效益深圳”转型的发展思路。
2009年，《深圳市城市更新办法》出台，标志着深圳土地管理从增量扩张向存量优化转型。
2012年2月，国土资源部、广东省人民政府联合批复《深圳市土地管理制度改革总体方案》，以“创新土地二次开发利用机制”和“完善国有土地产权制度”为核心的深圳新一轮土改正式启动。
经过八年的改革探索，形成了产权明晰 市场配置 利益共享协同推进的改革总体思路，并在存量土地再开发、土地节约集约利用、土地市场化配置、城市生态管控等关键领域取得了重大突破，逐步建立了以城市更新和土地整备为代表的适应存量土地开发利用的新型土地管理制度，为全国存量土地开发探索出系列行之有效的路径。
三、深圳存量工业用地潜力巨大，制度亟待创新突破
优质企业和先进制造业、高科技产业等是一个城市高速发展和转型升级的重要支撑。自2012年起，深圳在土地供应上已经大幅向商办和工业用地倾斜。根据第一太平戴维斯数据统计，2013-2018年，深圳招拍挂用地中，产业用地的占比达到50，其中供给实体企业的比例在90以上；至2018年末，产业用地比例达70。2017年深圳发布“十三五”规划中提出，保证到2020年深圳工业用地比重不低于30，即划定了270平方公里的“工业红线”，从用地上保障上制造业发展空间，防止出现产业空心化。
从现实情况来看，一方面深圳新增建设用地指标不足，而存量工业区发展存在着规模小型化、用地效益总体偏低，原特区内外差距较大以及以标准厂房为主的新工业区和大量质量较差、形态老旧，已不适应产业转型升级发展需求的旧工业区并存等诸多问题，未来存量工业区挖潜潜力巨大。
另一方面，我国《城市房地产管理法》第三十九条规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应已支付全部土地出让金并取得土地使用权证书，按照合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，应完成开发投资总额的25以上；属于成片开发土地的，应形成工业用地或者其他建设用地条件。25的投资额限制给建设用地进入二级市场交易设置了较高的门槛，在一定程度上阻碍了存量工业用地的流通，亟待创新突破。
