来源时间为：2024-09-23
当前，政府治理已经进入数字治理时代，从数字化走向智慧化是政府治理形态演变过程的必然趋势。智慧政府有革新、智能、融合之意，其不仅能为建设更高水平的法治政府和法治中国提供有力支撑，还能为秩序价值在数字经济市场下的发展保驾护航。数据治理是当前数字政府建设的关键任务，数据不仅是人工智能实现高阶智慧的基础要素，也是推动政府智慧转型的重要引擎。然而，人工智能发展浪潮下的社会存在数据合规风险和数据公共风险，数据杀熟、数据歧视等违背人民理念和社会信任结构的现象需要得到有效解决，为了推动数据的可信发展、提高政府的数字治理能力，应建立一个金字塔式的数据治理方案，在上层实现政府体系全触点创新，中层探索敏捷型人工智能治理模式，下层建立数据合规监管体系，最大化发挥数据赋能政府治理的价值。
一、引言
当前，我国经济发展正在进入以数字化生产力为主要标志的新阶段，推动政府数智化转型已经成为优化国家治理体系和治理能力整体革新的题中之意。2021年，国家发展改革委印发《“十四五”推进国家政务信息化规划》，《规划》指出，到2025年，政务信息化建设总体应迈入融慧治理新阶段，并初步呈现一个“四化”新型数字政府，即在协同、服务、决策、监管四个方面分别实现平台化、在线化、数据化和智能化，为国家治理体系和治理能力适应数字时代奠定基础。在传统产业数字化转型、政务服务数字化融合的大背景下，技术与治理之间的深度互动开始潜移默化改变社会运行模式和治理形态演进，并嵌入到公民个人在社会中的行为规范和体系认知。以数字技术为中心的信息技术已不再具有纯工具性的特点，加之社会时代特征正在从“技术嵌入世界”向“世界嵌入技术”转变，具备跨越物理空间限制优势、自动优化生成内容的智慧型数字技术逐渐成为重塑政府治理体系和治理机制的关键一环。同时技术也带来了国家数据能力等生产异化问题，作为官方最新认定的第五大生产要素，数据具有无限的价值挖掘性，在生成式人工智能逐步改变社会治理架构的背景下，政府数字化、智慧化转型需要依托数据这个关键要素，然而数据还存在泄露、造假、违规等风险危机，为此，如何在人工智能时代下有效融合政府治理和数据治理，成为理论学界的热门讨论话题。同时，数字时代下的政府建设应体现包容性、灵活性和持续发展性的特点，为了促进政府加快公共治理转型，国家或政府应在有效应对数据风险危机的前提下，采取一系列强化数据可信性和可控性发展的措施，实现数据在政府流通利用过程中的共建共享共治，最大化释放数据红利，以期更好地在生成式人工智能到来的时代浪潮下，为政府数智化建设中的数据治理发展提供前瞻性思考。
二、从数字政府到智慧政府
随着区块链、大数据等新兴数字技术的不断迭代和以ChatGPT为代表的通用人工智能的出现，以“技术 应用 治理”为核心特征的数字革命正在加速智慧时代的到来。2023年年初，以AIGC技术为依托、呈现生成替代性和高效便捷性特征的对话型聊天机器人ChatGPT引起社会广泛关注，该应用打破了传统智能机器人在模仿、学习、创造等层面的局限性，能够通过对话形式提炼用户需求，并综合大容量数据集和各种算法模型进行文本、代码、音视频内容的产出，区别于弱人工智能，ChatGPT等新一代人工智能逐渐呈现出智慧性、交互性的特点，是以人类反馈内容为基础，兼具数字型孪生能力、编辑能力和创作能力的强学习应用范式。在数字政府建设过程中，通用人工智能这类智慧型数字技术的嵌入将进一步加深外生技术与政府内在治理间的融合互动，其物理形态和价值形态将随着智慧型技术的迭代更新从低阶的数字化走向高阶的智慧化。换言之，在国家治理体系和治理能力现代化演进中，政府治理从数字化走向智慧化是一个必然过程，二者不存在根本差异，前者只是后者在同一发展阶段和社会背景下的高阶外在形态，是继承与发展的关系。可以说，生成式人工智能的出现给政府治理带来了一条全新的发展路径，为未来的全周期智慧治理阶段提供了诸多可能。
（一）智慧政府的内涵
1.智慧政府有革新之意
理论层面，智慧政府并非是传统政府和电子政府的替代物，其是由时代特性变化所演变出来的一种新型政府形态，是在“组织-技术-业务”这个基本框架下进行的传承与创新。而整体性治理理论是政府治理理论在信息化时代下得以发展和改革的基础，整体性治理理论结合了内部组织和外部运作两方面，认为政府治理模式应以社会公众需要和公共价值增进为基础，以协调与整合为核心思想，从政务职能、运行方式、组织结构、信息系统四个方面进行优化整合，以推动政府治理从数据化走向数字化、从数字化走向智慧化。随着数字技术的普及和应用，公民可以在足不出户的情况下，将生活需求和公共服务意见清晰直观地呈现在互联网终端，并结合大数据分析技术和大语言模型进行反馈、整合，实现政府治理模式从单向管理到双向互动，提高公民社会参与度的同时保证政府决策质量。同时，数字技术还能打破政府部门间的隐形隔阂，在平等互动理念的贯彻下，智慧型技术的嵌入可以重塑政府治理体制，整合公共数据，实现系统更新和流程简化，以一站式服务平台为例，其不仅可以解决信息碎片化现象，还可以加强政府内部组织的横纵向交流，是整体性治理理论在人工智能时代下驱动政府治理创新的具体体现。
实践层面，智慧政府建设是从单纯的技术辅助发展到基于整体深层次要素进行改革的成熟阶段。数字技术在不同政务场景下的广泛应用将使得线上执法得以实现，而线上线下结合的方式将有效提升政务方面的效益、效能和效率。对于内部的组织结构来说，政务服务大厅、大数据主管部门的不断涌现使得各执法部门逐渐形成了一种网络型沟通体系，区别于传统政府金字塔式的信息传递模式，执法部门内部高频率、多方位、交互式的信息传递将有效形成一种如树枝般纵横交错的网格结构，这种结构将实现权力的去中心化和维护位于触角端的公民群体表达个人意愿的权利，充分保证数字时代政府治理的民主价值理念。对于外部的执法形式来说，具有打破空间距离、节约办公时间等优势的生成式人工智能，其嵌入政府执法领域将使得越来越多的业务实现自动化、智能化处理，不仅能让执法人员从复杂的手工作业中解脱，还能24小时快速应对公民的需求，减少人治色彩在部门决策失灵方面的影响。可见，数字技术快速的迭代更新现状和满足人民生活需求的目标原则将使得政府建设逐渐走向“智慧驱动治理”的革新路径。
2.智慧政府有智能之意数字政府是数字经济全过程发展的引领和驱动，中国政府的数智化发展在经历了信息化、数据化阶段后，正在向数字化和智慧化阶段迈进。在第一阶段，政府主要以政务电子化、信息化建设为主，在第二阶段，政府开始向政务线上化推进，致力于实现数据跨区域、跨层级、跨部门的共享利用，在第三阶段，政务开始延伸至更为广泛的社会应用场景，这一阶段尤其重视人工智能技术在应用层面所体现的深度和广度。而以ChatGPT为代表的AI应用向人们展现了前所未有的深度人机交互能力，正如波斯特洛姆在《超级智能》一书中提到的“超越人类一般智能的机器大脑”的出现将可能颠覆人类整体存在性的认知，与工业时期体现的技术辅助性相比，在经历了以信息型、数据型技术为基础的“量”的堆积后，大数据、区块链等智慧型技术产生了“质”的不同，视数据、算法、算力为三驾马车的人工智能越来越能从容应对社会高速运转下的各类复杂问题，借助该类智能技术，政府对公共资源的支配能力将得到进一步升级和强化，以AIGC技术为核心的人工智能应用在政务场景下将扮演“客服交流官”和“数据运营官”的中介角色。
对外，人工智能技术在政务服务平台中的嵌入将有效提升行政人员与社会大众间的沟通能力和服务能力。相比民众自发组织的涉益类政策咨询，其内容的合法性、权威性和实时性更能得到保障，同时人力财力成本投入方面也不会产生大量上幅，即使提问者在表达过程中使用了非专业性术语，生成式人工智能也能根据自身独有的优势对对话内容进行抽丝剥茧，找出关联性线索，进行智能网络搜索，及时生成特定反馈内容。对内，人工智能技术在组织结构体系中的嵌入将有效提升政府部门自身决策能力和管理能力。在数字时代下想要实现组织机构运行的可持续发展，智慧型数字技术缺一不可，由于数字政府本身也是一个不断迭代优化的过程，对数据的采集、管理和利用是政务数字化、智慧化转型的基础，也是数字政府管理、决策、创新的原材料，而人工智能时代下的数据与技术是一体两面的关系，数据是技术发展的前提，技术是数据安全的保障，数字运营等于数据运营本身，当政府收集的数据越来越多，生成式人工智能对组织管理的优化预测就越来越准确，作出的决策和执行的结果就越来越契合，当宇宙中智能数量每十八个月翻一番的摩尔定律得到验证时，人工智能在自我感知、自动交互、自主学习中的进化程度将创造机器人智能水平的新纪录，届时社会治理结构和治理水平将实现进一步的精准化、高效化。
3.智慧政府有融合之意随着智能化数字环境的形成，以信息、知识和技术为代表的社会资源传播方式发生了明显变化，5G、区块链、大数据、云计算等新一代智能技术与传统政务的融合催化了应用领域从人机合作计算模式走向机器自主计算模式，数据、算法、算力三个要素发挥的重要作用共同推动了政府向数智化转型：非结构化数据运算横向拓宽了政府治理范围、多维度算法逻辑打破了系统线性思维、虚拟空间的运算力中心为智能应用高强度的学习和训练提供了原始地基，三者合一共同实现了公众办理政务从空间的足不出户到时间的随时办理。
在这个层面上可以说技术与政务的融合使得数字政府以更高效的方式完成了信息的分配，利用具有智慧终端的人工智能技术从根本上对政务流程进行优化，不仅减少了传统业务运行过程中出现的重复无效性环节，还能根据公民个人文化情况、经济收入等附加因素对信息进行深度分析，为公众提供个性化服务流程，从而保证各地人民服务体验差异值逐步缩小、政府政务服务的绩效逐步改善。而数据是信息形成的基本单位，数据本身在政务治理中的融合程度便决定了信息资源在政府与市场间的分配比例，政务数据价值的激活会促进数据融合度的提升，数据融合度越高，信息分配渠道越权威精准，市场获取的信息成本便越低。此外，数据和政务的融合、技术和政务的融合也推进了外部主体协作共治的新治理局面，基于数据研发的智慧型技术实现了政务应用运行过程的透明化和公开化，个人、企业、政府在流动网络架构上被连接了起来，政府、市场与社会之间形成一个紧密闭环，市场下的多元诉求能够更加及时地被数字技术捕获，政务决策能够更宽领域、更长时段的被数字技术分析，社会发展趋势及潜在风险能够更加准确的被数字技术研判，政务服务得到“质量 数量”的双重提升，即政府治理与数字技术、数据要素的融合并不是简单的叠加堆积，而是政府治理演进形态再定义的重要一环。
（二）智慧政府建设的法治意义与价值
1.意义：为建设更高水平的法治政府、法治中国提供了有力支撑
政府数字化、智慧化建设是人工智能时代下推进法治政府建设、法治中国建设的应有之义。2021年，中共中央、国务院发布《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》，指出要在坚持运用数字技术手段促进政府治理数字化和法治化深度融合的前提下建设数字法治政府。数字化是实现科学行政、高效行政、依法行政的重要手段，法治化是解决公平正义与效率之间价值冲突的重要路径，通过互联网、大数据、云计算、区块链等数字技术赋能的政府治理不仅要以推动数字中国建设为导向，还要确保始终在法治轨道上建设前进。
面对数字时代浪潮，以数字政府建设助力国家治理体系和治理水平现代化发展已成为共识，而智慧型技术作为构建数字化、智慧化政府运行形态的一部分，其实施不仅是推动政府治理体系和治理能力在数智化转型过程中的着力点和突破口，还是对法治政府建设在优化监督形式、公开方式等方面的重要动力。作为国家治理体系中的核心子系统，政府治理建设迎来了“科技 法律 行政”纵深融合的新阶段。一方面，算法模型可以通过庞大的数据池和强大的算
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